剛剛過去的2016年，是“十三五”開局之年，也是全面建成小康社會進入決勝階段的第一年。這一年，在黨中央、國務院的堅強領導下，全國環保系統銳意進取，深化改革，攻堅克難，生態文明體制改革亮點紛呈，污染防治三大戰役穩步推進，環境法治建設不斷深化，各項工作取得明顯進展。記者推出“改善環境質量這一年”系列綜述，與您一起回眸2016，展望2017。

　　2016年，“十三五”開局，改革走向全面深化。在我國生態文明制度體系建設和環境保護發展史上，這一年留下了深刻印記。

　　中央環保督察、省以下環保機構監測監察執法垂管、排污許可改革、加強環境監測質量管理、開展“雙隨機”執法……這一年，環保工作中一個關鍵詞貫穿始終：改革創新。力度之大、范圍之廣令人印象深刻。

　　深度：理順體制機制 完善治本之策

　　如果說2015年的制度改革將生態文明從戰略變為藍圖，那么2016年生態環保工作則開始從關鍵節點和具體措施入手挺進改革。

　　2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。

　　有業內人士將這一改革措施稱為“底盤性”的制度改革。垂直管理制度改革嵌入于整個生態文明體制改革的大系統之中，與各項生態文明制度的重大改革一脈相承。

　　從制度設計上，強化地方黨委和政府及相關部門的環境保護責任，要求制定相關部門的環境保護責任清單，由省級環保部門直接行使環境監測職能，統一負責生態環境質量監測，確保環境監測數據的真實有效，打破地方政府干預環保工作的困局。同時，垂直管理還將解決跨區域跨流域環境問題，并規范和加強地方環保機構隊伍建設。

　　中央有部署，地方有落實。按照《指導意見》要求，全國已有12個省市提出了改革試點申請。《河北省環保機構監測監察執法垂直管理制度改革實施方案》落實“管發展必須管環保，管生產必須管環保”要求，實行領導班子成員“一崗雙責”。重慶市強調通過建立環境監察體系，補齊環保“督政”短板。

　　垂直管理著眼于從體制上根治地方政府干預環保工作的頑疾，而中央環保督察的改革創新之舉則一針見血地刺破了地方病灶。

　　向當地政府交辦群眾來電來信舉報環境問題13316件，其中責令整改9722件，立案處罰2906件，立案偵查215件，約談2275人，問責3492人。在人們還在感嘆第一批中央環保督察的督責之嚴和震撼之強之時，第二批中央環保督察的7個督察組的工作已經全面啟動。

　　“這份精準的環保‘診斷書’，這副辛辣的環保‘清醒劑’，正是江蘇急需的。”正如江蘇省環保廳廳長陳蒙蒙所言，中央環保督察，給地方的環境保護工作提供了一個重大契機。按照督察反饋意見，各地深刻反思，舉一反三，有針對性地提出了整改方案，切實推動了環境保護工作的開展。

　　理順機制、壓實責任，改革創新毫不止步，向污染源管控拓展：2016年11月10日，《控制污染物排放許可制實施方案》正式印發。

　　按照制度設計，建立以排污許可制為核心的新型環境管理制度體系，一方面，解決了“多套數據”問題，使環境管理更加高效。另一方面，通過自行監測、公布排污許可證執行報告，企事業單位治污主體責任得以加強。

　　“排污許可是促進總量控制和質量改善緊密關聯、有效協同的關鍵環節。”環境保護部部長陳吉寧表示，通過企事業排污單位精細化的總量控制和許可要求，區域性總量控制才能轉型到服務于環境質量改善這一核心上來。

　　銳度：直面不足 解決突出問題

　　2016年生態環保領域的改革直指環境管理過程中的緊迫問題，充分展現了改革的銳度。

　　不管是在中央環保督察、地方環境執法案例，以及新聞媒體的報道中，監測數據造假的現象時有發生。環境監測數據不準確，一方面可能使環境管理和科學決策造成誤判，另一方面則會使公眾對環境質量的改善成果存在質疑。

　　2016年的改革重點之一，正是直指環境監測數據造假這一現實問題，完善了環境監測體系的建設，保障了監測數據的質量。

　　2016年2月，環境保護部常務會審議并原則通過了《生態環境監測網絡建設方案實施計劃(2016~2020)》，明確了2016年~2020年生態環境監測網絡建設目標。

　　同時，為保障環境監測質量，環境保護部還在2016年陸續印發了《“十三五”環境監測質量管理工作方案》及《關于加強環境空氣自動監測質量管理的工作方案》，明確了深化體制機制改革、健全管理體系、完善技術體系、創新管理機制和加大懲處力度等5方面的工作內容。

　　在地方層面，各省市也積極實踐，根據自身特點探索形成了各自的質量管理體系，確保環境監測數據真實、準確。

　　山東省率先在全國改革環境監測管理體制機制，實行環境質量“上收一級”、污染源“下放一級”管理體制和空氣站TO(轉讓—經營)模式社會化運營機制。

　　上海嘗試開展了國控點網絡運維質量第三方審核，以加強環境空氣自動監測的質量管理。同時，建立了由市環境監測中心、區環境監測站和子站運維人員聯動的日常空氣質量數據審核制度。

　　改革體現銳度的另一個體現，是環境執法加強了對企事業等排污單位的精細化管理，避免“燈下黑”情況的出現。

　　告別“固定頻率、固定企業”監管方式，進入到“人員隨機、企業隨機”抽查模式，是2016年環境執法的一個明顯變化。此前，國務院辦公廳《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》明確要求，要大力推廣隨機抽查監管，并提出“雙隨機”抽查要做到全程留痕，實現責任可追溯。

　　為落實這一要求，環境保護部于2015年印發了《關于在污染源日常環境監管領域推廣隨機抽查制度的實施方案》，并要求各地遵照執行。2016年“雙隨機”的執法手段被越來越多地應用到地方環境執法當中。

　　“這一制度是日常環境監管制度的重大改革。”河北省環境執法監察局局長趙軍說，按照重點排污單位、一般排污單位和特殊監管對象的分類，河北省在全省污染源動態管理數據庫錄入的77950家污染源基礎上，組織市、縣兩級環保部門進一步明確污染源日常環境監管對象清單，建立完善污染源日常環境監管數據庫。

　　福建省環保廳先后出臺了《“雙隨機”抽查機制實施方案》《環保評審專家管理辦法》，加強對審批項目的事中事后監管。建立了市場主體名錄庫。所有隨機抽查共用1個執法檢查人員名錄庫，每年抽查比例不低于市場主體的5%，抽查頻次原則上不低于兩次。

　　廣度：涉及廣泛領域 全面推動環境管理轉型

　　從源頭防控到事中事后監管，從落實地方政府責任到運用環境經濟政策，一年來生態環境領域改革創新點多面廣，亮點突出，在體現了深度、展現了銳度的同時，也讓公眾感受到了廣度。

　　——落實“黨政同責、一崗雙責”，“一把手”環境保護責任更加明確。

　　中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《生態文明建設目標評價考核辦法》，要求評價考核在資源環境生態領域有關專項考核的基礎上綜合開展，采取評價和考核相結合的方式，實行一年一評價、五年一考核。這意味著環境保護責任落實的好壞將成為政績考核的必考題。

　　除了在任期間要接受環保督察和落實環境保護責任“考試”，“一把手”離任后同樣要接受自然資源資產審計。

　　湖南省審議通過《湖南省貫徹落實黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)實施細則》《湖南省開展領導干部自然資源資產離任審計試點實施方案》等重要改革方案。并啟動湖南省領導干部自然資源資產離任審計試點，由湖南省審計廳會同省委組織部選擇1個市和兩個縣先行試點。

　　青海省印發《青海省黨政領導干部生態環境損害責任追究實施細則(試行)》，明晰了責任主體，細化了追責情形。針對黨委政府及其相關部門在決策、執行、監管中可能出現的不作為、亂作為而造成生態環境損害的突出問題，確定了4類責任主體的32種具體責任追究情形。

　　——嚴守生態保護紅線，形成生態保護紅線全國“一張圖”。

　　2016年11月，中央全面深化改革領導小組第二十九次會議審議通過了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》。會議強調劃定并嚴守生態保護紅線，要按照山水林田湖系統保護的思路，實現一條紅線管控重要生態空間，形成生態保護紅線全國“一張圖”。

　　——深化環評制度改革，強調污染的“源頭防控”。

　　繼2015年在環評機構管理制度改革之后，2016年環境保護部印發《“十三五”環境影響評價改革實施方案》。“劃框子、定規則、抓落實”，抓住“放、管、服”三統一，聚焦戰略規劃環評、項目環評、事中事后監管、信息公開公眾參與四大改革板塊。方案的實施，將通過程序上不斷優化、管理上不斷規范來改革環評管理模式，發揮環境影響評價制度從源頭上預防環境污染和生態破壞的作用。

　　——生態環境損害賠償制度改革試點積極推進，破解“企業污染、群眾受害、政府買單”困局。

　　生態環境損害賠償制度改革的目的，是確保受損的生態環境得到及時有效的修復，破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局。2016年，吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南等7省(市)結合自身特點研究制定了各自的試點工作實施方案，為2018年在全國試行生態環境損害賠償制度和相關立法提供寶貴實踐經驗。

　　——完善生態保護補償制度，調動各方保護生態環境的積極性。

　　2016年4月，國務院印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，提出按照權責統一、合理補償，政府主導、社會參與，統籌兼顧、轉型發展，試點先行、穩步實施的原則，著力落實森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域生態保護補償任務，并要求從7個方面推進體制機制創新。

　　——設定生態文明試驗區，探索生態文明體系建設路徑。

　　2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發了《關于設立統一規范的國家生態文明實驗區的意見》和《國家生態文明實驗區(福建)實施方案》，決定選擇福建作為全國第一個國家生態文明試驗區，開展生態文明體制改革綜合試驗，為完成生態文明制度體系建設探索路徑、積累經驗。

　　——推動跨流域和區域污染聯防聯控，解決現有機制松散、權威性不足問題。

　　根據中央改革安排部署，結合《環境保護法》“建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”的要求，2016年環境保護部牽頭起草了《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》和《跨地區環保機構試點方案》，其中《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》已按程序報批。

　　——推進《環境保護稅法》等出臺，用市場和經濟手段強調主體責任，激發治污活力。

　　在2016年12月的第十二屆全國人大常委會第二十五次會議上，《環境保護稅法》正式被表決通過，并將于2018年1月1日起實施。“費改稅”的變化，將有利于解決排污收費制度存在的執法剛性不足、地方干預等問題，并提高納稅人的環保意識。此外，環境保護部還牽頭起草了《環境污染強制責任保險制度方案》，并會同農業部、住房城鄉建設部印發了《培育發展農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體方案》。

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　　回望2016，生態環保領域的改革創新正在穩步推進，效果也開始顯現。我們有理由相信，堅定信念，共同努力渡過“深水區”，生態環保改革的紅利將愈發顯現，2020年生態環境質量總體改善的目標一定能夠實現。

　　短評

　　以改革創新激發新動能

　　改革是事業發展的必由之路;創新是事業進步的不竭動力。2016年，環境保護部緊扣黨和國家戰略部署，生態環保領域改革步伐更快，程度更深，范圍更廣，效果也開始逐步顯現。

　　改革創新，解決了環保領域深層次的矛盾和問題。面對改善環境質量、建設生態文明的新形勢，我國環境管理體系中一些不適應問題逐步顯現，一些掣肘現象不斷暴露，急需從頂層設計進行改革。開展“底盤式”制度改革，建立固定污染源環境管理的核心制度等，正是為了從根本上化解矛盾、解決問題，通過改革充分激發活力，使環境管理更科學、更有效。

　　改革創新，突出了重點，兼顧了大局。改革，要抓住主要矛盾。2016年生態環保領域的改革，重在破除體制機制障礙，使環境管理體系更順暢，銜接更緊密;改革，要重視協同效應。2016年生態環保領域的改革，涵蓋行政、經濟、科技等領域，旨在推動環保責任更實，環境執法更嚴，監測數據更準，進而建設大環保格局。

　　改革創新，做到了上下聯動，落實到位。改革需要凝聚各方共識，形成上下合力。

　　環境保護部深入調研、認真研究、結合實際，推出環境管理制度改革的頂層設計，貫徹落實黨和國家全面深化生態環保領域改革的部署。各地積極響應，結合自身實際，做出了積極探索，積累了寶貴經驗，既豐富了改革的內容，又提供了有力的實踐。

　　改革，是興利除弊的必然要求;改革，是與時俱進的不二選擇。只有不斷深化改革創新，改善環境質量的道路才能越走越寬，建設生態文明的力量才能越來越強。